《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《特許經(jīng)營(yíng)辦法》)，業(yè)經(jīng)國(guó)務(wù)院2015年4月21日常務(wù)會(huì)議通過(guò)，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等六部委于4月25日聯(lián)合發(fā)布，并于2015年6月1日起施行?！短卦S經(jīng)營(yíng)辦法》提出，在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)，以鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。本文試圖從能源企業(yè)視角對(duì)其六個(gè)重點(diǎn)條文作一解讀。
　　一、適用范圍
　　“第二條 中華人民共和國(guó)境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法。”
　　解讀：
　　相比126號(hào)令規(guī)定的范圍：城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，《特許經(jīng)營(yíng)辦法》顯然擴(kuò)大了特許經(jīng)營(yíng)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的適用，但相對(duì)于PPP法律文件中PPP模式的適用范圍：包括市政設(shè)施、公共交通、公共服務(wù)等領(lǐng)域，又顯得范圍較窄。
　　對(duì)于我們關(guān)心的能源行業(yè)，排在五大領(lǐng)域的第一名。能源行業(yè)投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)，產(chǎn)出效益相對(duì)緩慢，急需社會(huì)資本的投入。在此之前，國(guó)家多次對(duì)能源行業(yè)進(jìn)行開(kāi)放，例如國(guó)家能源局于2015年1月12日出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資水電站的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)能新能〔2015〕8號(hào))，國(guó)家發(fā)展改革委于2014年公布的首批80個(gè)PPP示范項(xiàng)目中即涵蓋了水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程、油氣管網(wǎng)及儲(chǔ)氣設(shè)施等能源類項(xiàng)目等。
　　這些政策都鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入此前準(zhǔn)入門(mén)檻較高的能源領(lǐng)域，但效果并不顯著。《特許經(jīng)營(yíng)辦法》公布之后，我們也許能看到社會(huì)資本進(jìn)入能源領(lǐng)域步伐的加快。
　　二、特許經(jīng)營(yíng)方式
　　“第五條 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)可以采取以下方式：
　　(一)在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府;
　　(二)在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府;
　　(三)特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng);
　　(四)國(guó)家規(guī)定的其他方式。”
　　解讀：
　　就特許經(jīng)營(yíng)的具體模式，《特許經(jīng)營(yíng)辦法》第五條明確了BOT(ROT)、BOOT(ROOT)、BTO(RTO)等模式，以及兜底條款“國(guó)家規(guī)定的其他方式”。
　　可以看出，BOT(ROT)和BOOT(ROOT)的區(qū)別是項(xiàng)目完成建設(shè)或改擴(kuò)建后，產(chǎn)權(quán)是否由特許經(jīng)營(yíng)者所有。在此前實(shí)施的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，通常不對(duì)這兩種方式做嚴(yán)格區(qū)分，也很少在BOT項(xiàng)目中明確項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)是否由特許經(jīng)營(yíng)者所有，而是概括認(rèn)為在BOT項(xiàng)目中由特許經(jīng)營(yíng)者投資建設(shè)的項(xiàng)目部分自然由特許經(jīng)營(yíng)者所有。此次對(duì)兩個(gè)概念作出明確區(qū)分，可能是考慮到部分特許經(jīng)營(yíng)BOT項(xiàng)目中的資產(chǎn)所有權(quán)由政府方持有較為妥當(dāng)或是資產(chǎn)所有權(quán)由特許經(jīng)營(yíng)方持有存在障礙，可能有利于區(qū)分解決部分項(xiàng)目中實(shí)操問(wèn)題，屬于值得肯定的探索。但如要充分發(fā)揮這兩種方式各自的作用，還需分別明確各種方式適用的項(xiàng)目特點(diǎn)及操作區(qū)別。
　　對(duì)于第三種方式，應(yīng)該屬于BTO(RTO)的模式，此種方式在實(shí)際操作中有所采用，但并未在PPP法律文件中明確提及，也屬于一種特許經(jīng)營(yíng)/PPP運(yùn)行方式的總結(jié)創(chuàng)新。此種方式的確可以解決一些BOT項(xiàng)目中投資人資金回收期過(guò)長(zhǎng)、以及權(quán)屬責(zé)任和運(yùn)營(yíng)責(zé)任不好區(qū)分的問(wèn)題，但由于辦法并未對(duì)投資者在移交政府時(shí)政府支付資金的方式和期間作出規(guī)定，會(huì)存在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，即造成大量的BT項(xiàng)目出現(xiàn)，從而違背了特許經(jīng)營(yíng)/PPP模式重投資、也重公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的原則。
　　三、特許經(jīng)營(yíng)期限
　　“第六條 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長(zhǎng)不超過(guò)30年。對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目)可以由政府或者其授權(quán)部門(mén)與特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過(guò)前款規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期限。”
　　解讀：
　　《特許經(jīng)營(yíng)辦法》規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)期的確定應(yīng)考慮行業(yè)特點(diǎn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素予以確定，角度顯得更為全面和務(wù)實(shí)。
　　同時(shí)，約定可超過(guò)30年規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期限是此次一大亮點(diǎn)。此規(guī)定不僅突破了126號(hào)令中關(guān)于30年期限的限定，而且也突破了財(cái)政部PPP法律文件(財(cái)金[2014]113號(hào))中關(guān)于BOT項(xiàng)目20-30年的限定。該等規(guī)定考慮到了有些清潔能源項(xiàng)目投資體量大，回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，保障了贏利性相對(duì)較差的項(xiàng)目以特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的可能性，給予了政府部門(mén)及特許經(jīng)營(yíng)者更大的運(yùn)作空間。
　　四、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)容
　　“第十八條 實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。
　　特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：…… (五)設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造;……
　　(十一)政府承諾和保障;……”