近幾年，在風電場“以大代小”的升級改造和退役風電場拆除施工過程中，遇到的土地生態(tài)修復成為熱門話題。那么，什么性質(zhì)的土地需要進行生態(tài)修復，修復的標準和依據(jù)是什么？成為更多風電場投資建設者關注的問題。

建設項目應遵從專門土地復墾標準

風電場退役和升級改造生態(tài)修復的土地主要涉及建設用地和未改變土地性質(zhì)的臨時用地或者租用土地。臨時用地主要是在勘探和施工過程中臨時使用的土地，包括施工便道、工業(yè)場地、辦公生活區(qū)、臨時表土堆放場、取土場和棄土場等，該部分可以不改變土地性質(zhì)。針對當前的建設項目，我國實行建設項目用地復墾制度。建設項目的土地復墾在《中華人民共和國土地管理行業(yè)標準》（TD/T 1031.6--2011）土地復墾方案編制規(guī)程第6部分進行專章規(guī)定。建設項目毀損進行土地復墾方案編制，涉及具體方案的總則、程序、方法、內(nèi)容和成果要求。

按照用途土地用途，我國《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。其中農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。未利用地是指農(nóng)用地和建設用地以外的土地?！锻恋貜蛪l例》規(guī)定土地復墾，是指對生產(chǎn)建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態(tài)的活動。同時，該條例對于毀損土地的復墾提出了具體要求，土地復墾義務人應當按照土地復墾標準和國務院國土資源主管部門的規(guī)定編制土地復墾方案、按照土地復墾方案開展土地復墾工作，且應當將土地復墾費用列入生產(chǎn)成本或者建設項目總投資。我國同時建立土地復墾質(zhì)量控制制度，遵守土地復墾標準和環(huán)境保護標準，保護土壤質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境，避免污染土壤和地下水。

在復墾順序上，應當首先對擬損毀的耕地、林地、牧草地進行表土剝離，剝離的表土用于被損毀土地的復墾。土地復墾義務人不復墾，或者復墾驗收中經(jīng)整改仍不合格的，應當繳納土地復墾費。土地復墾義務人按照土地復墾方案的要求完成土地復墾任務后，應當向有關國土資源主管部門申請驗收。

建設用地復墾時還需對污染土壤進行修復

風電場風機基礎及升壓站、場內(nèi)集電線路等設施進行更換或技術改造升級及拆除過程中的涉及到的建設土地如果需要進行生態(tài)環(huán)境的修復和保護，根據(jù)復墾順序規(guī)定，還應該根據(jù)土地性質(zhì)對應有土壤環(huán)境污染認定和修復標準。

我國實行建設用地土壤污染風險管控和修復名錄制度?！锻恋匚廴痉乐畏ā芬?guī)定，建設用地土壤污染風險管控和修復名錄由省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源等主管部門制定。對建設用地土壤污染風險管控和修復名錄中需要實施修復的地塊，土壤污染責任人應當結合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃編制修復方案，報地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案并實施。修復方案應當包括地下水污染防治的內(nèi)容。土壤污染風險管控和修復，包括土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風險評估、風險管控、修復、風險管控效果評估、修復效果評估、后期管理等活動。

至于建設用地土壤污染的防控標準和具體實施，生態(tài)環(huán)境部2018年7月28日發(fā)布的《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB 36600-2018），明確建設用地土壤污染篩選值和管制值，檢測、實施以及監(jiān)督要求。2019年12月05日發(fā)布了四條具體技術指導標準來完善建設用地土壤污染的防控和修復，從對建設用地污染調(diào)查、風險評估、風險管控和修復到具體修復環(huán)節(jié)作為操作性文件，分別是《建設用地土壤污染狀況調(diào)查技術導則（標準號：HJ 25.1—2019代替HJ 25.1-2014），建設用地土壤污染風險評估技術導則（標準號：HJ 25.3—2019代替HJ 25.3-2014），建設用地土壤污染風險管控和修復術語（標準號：HJ 682—2019 代替HJ 682-2014），《建設用地土壤修復技術導則》（標準號：HJ 25.4—2019代替HJ 25.4-2014），上述標準要求根據(jù)地塊所在區(qū)域概況、地塊基本信息、地塊環(huán)境特征、地塊污染特征、土壤污染風險等綜合情況，有針對性的進行修復方案設計和具體實施。

未改變土地性質(zhì)農(nóng)用地按照原土地性質(zhì)修復

風電項目中存在未改變土地性質(zhì)農(nóng)用地，如果土地有毀損需要修復，需按照原土地性質(zhì)修復。《土地復墾條例》特別指出，復墾為農(nóng)用地的，負責組織驗收的有關部門在驗收合格后的5年內(nèi)對復墾效果進行跟蹤評價，并提出改善土地質(zhì)量的建議和措施。

與建設用地對土壤環(huán)境質(zhì)量建設用地土壤污染風險管控出臺的標準一樣，生態(tài)環(huán)境部2018年7月28日同時發(fā)布了《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB15618-2018），但是，該標準主要適用于耕地土壤污染篩查和分類。對農(nóng)用地中的其他土地類型林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等未做規(guī)定，但是園地和牧草地可以參照執(zhí)行。

根據(jù)《電力工程項目建設用地指標（風電場）》（建標【2011】209號）要求，升壓站及運行管理中心、綜合樓、風機基礎、部分電纜線路用地、架空線路塔桿基礎用地（除部分省份不改變原土地性質(zhì)外）用地，部分交通工程用地，需要按照建設用地進行土地修復。直埋敷設電纜用地、施工期施工道路為臨時用地，未改變土地性質(zhì)，按照原土地類型進行生態(tài)修復。

林地修復需要恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件

在土地生態(tài)修復上，除涉及農(nóng)用地復墾還有林地植被修復。我國《森林法》規(guī)定“恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件、樹木補種的標準，由省級以上人民政府林業(yè)主管部門制定”，國家林業(yè)和草原局2020年10月27日發(fā)布《關于制定恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件、樹木補種標準的指導意見》（林辦發(fā)[2020]94號）恢復林業(yè)生產(chǎn)條件，一般應當經(jīng)過覆蓋物清除、地面平整、表土覆蓋等工序，有硬化路面、建筑地基等硬化層的，應當徹底清除再覆土。省級林業(yè)主管部門可以針對建設、采石、采砂、采土、采礦、開墾等毀壞林地的不同類型，參照《土地復墾質(zhì)量控制標準》（TD／T 1036—2013）中的“損毀土地復墾質(zhì)量要求”，分別確定相應工序要求。恢復后的林地土壤質(zhì)量和生產(chǎn)力水平不低于該標準中對應區(qū)域、對應類型林地的復墾質(zhì)量控制標準。省級林業(yè)主管部門可以結合實際，提高有關指標的標準或者補充部分指標。

同時，恢復植被的工序為恢復植被應當先恢復林業(yè)生產(chǎn)條件，恢復植被的植物選擇、工序要求、質(zhì)量標準等，由省級林業(yè)主管部門參照《裸露坡面植被恢復技術規(guī)范》（GB／T 38360—2019）確定。經(jīng)批準臨時使用林地的，應當自使用期滿之日起一年內(nèi)完成恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的施工；其他情形下，綜合考慮總體作業(yè)量、現(xiàn)場作業(yè)條件、當事人承受能力等因素，合理確定施工完成期限。

未利用地規(guī)定較少原則按照原土地性質(zhì)進行生態(tài)修復

對于未利用地的生態(tài)修復標準和方式，當前規(guī)定較少。第三次全國國土調(diào)查土地即“三調(diào)”中，未利用地主要涉及到其他草原、河流水面、湖泊水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、沼澤地、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地。未利用地因具有重要生態(tài)功能，根據(jù)《土地管理法實施條例》有些依法劃入生態(tài)保護紅線，實施嚴格保護。如果涉及使用，則需要按照原地性質(zhì)實施修復。

《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》（2019年版）（自然資辦發(fā)【2019】31號）第八條規(guī)定，依據(jù)《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)【2015】5號）的規(guī)定，光伏、風力發(fā)電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定。可見，上述用地按照原土地性質(zhì)進行生態(tài)修復?！锻寥拉h(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB15618-2018），規(guī)定該標準對農(nóng)用地中的其他土地類型林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等未做規(guī)定，但是園地和牧草地可以參照執(zhí)行。

在新能源建設用地上，風電場未利用地修復相關規(guī)定較少。光伏發(fā)電可以依據(jù)2023年3月20日，自然資源部辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室、國家能源局綜合司《關于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號）規(guī)定，生態(tài)保護紅線內(nèi)零星分布的已有光伏設施，按照相關法律法規(guī)規(guī)定進行管理，嚴禁擴大現(xiàn)有規(guī)模與范圍，項目到期后由建設單位負責做好生態(tài)修復。

但是關于修復標準和辦法未做具體規(guī)定。

在實踐中，由于沒有新能源行業(yè)具體生態(tài)修復規(guī)定，負責拆除或建設“以大代小”的承建單位往往把生態(tài)修復工作轉(zhuǎn)交給專業(yè)的農(nóng)林修復公司，既彌補了行業(yè)標準少法可依的局面，又可以“術業(yè)有專攻”讓更為專業(yè)的農(nóng)林公司進行處理，避免因修復不徹底帶來的二次修復甚至處罰責任，可謂一舉兩得。

作者：王小菊，北京市煒衡律師事務所律師；

程剛齊，中國物資再生協(xié)會風光設備循環(huán)利用專委會主任