4.在“風(fēng)光”財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)越來(lái)越大的情況下，不需補(bǔ)貼的水電卻無(wú)法優(yōu)先消納。

雖然《可再生能源法》明確規(guī)定水電是可再生能源，但十幾年來(lái)水電一直未能享受風(fēng)電、太陽(yáng)能等非水可再生能源的主要激勵(lì)政策。

水電當(dāng)前上網(wǎng)電價(jià)一般比火電低0.10元/度、比風(fēng)電低0.30元/度、比光伏低0.60元/度，且電能質(zhì)量好，可謂“物美價(jià)廉”。而現(xiàn)行政策在大大推動(dòng)風(fēng)電光伏發(fā)展的同時(shí)，也導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼資金缺口越來(lái)越大，抬高了全社會(huì)用電成本。盡管可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)一再提高，但2015年前補(bǔ)貼資金缺口已高達(dá)400億元，2020年還將擴(kuò)大到750億元。如何拓展可再生能源補(bǔ)貼的資金規(guī)模已是當(dāng)務(wù)之急，而依靠國(guó)家補(bǔ)貼、不能“斷奶”也成為風(fēng)電、光伏備受詬病的重要原因之一。

此外，全國(guó)“一刀切”的非水可再生能源激勵(lì)政策已造成某些地區(qū)投資失序。比如，近8年來(lái)云南風(fēng)電、光伏裝機(jī)規(guī)模迅速擴(kuò)大（年均增幅78.8%），其全額保障性收購(gòu)政策讓本已非常嚴(yán)重的云南棄水雪上加霜，不利于發(fā)揮“優(yōu)勝劣汰”的市場(chǎng)機(jī)制。

>> 深化能源產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，明確能源結(jié)構(gòu)的整體戰(zhàn)略

“十三五”是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的決勝期、深化改革的攻堅(jiān)期，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前的電力過(guò)剩還屬于低層次的供應(yīng)飽和。2015年我國(guó)人均用電量剛剛超過(guò)4000千瓦時(shí)，比用電水平最低的發(fā)達(dá)國(guó)家（人均6000～8500千瓦時(shí)）還低很多。要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化目標(biāo)，我國(guó)電力需求必然還要經(jīng)歷一個(gè)顯著增長(zhǎng)過(guò)程，而當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩、電力供需寬松，正是能源產(chǎn)業(yè)“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”的大好機(jī)會(huì)。

目前可再生能源在我國(guó)一次能源結(jié)構(gòu)中合計(jì)占比僅10%，遠(yuǎn)低于歐美國(guó)家。如此低比重下還存在驚人浪費(fèi)，并不是可再生能源搞多了、超前了，而是體制機(jī)制和技術(shù)路線出了問(wèn)題。能源不同于其他產(chǎn)業(yè)，改革過(guò)程中“國(guó)家整體利益一盤棋”戰(zhàn)略一定不能缺位。

“立足國(guó)家整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益進(jìn)行部署，防止局部利益互相掣肘和抵消”已是推進(jìn)“能源革命”、深化能源產(chǎn)業(yè)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的當(dāng)務(wù)之急。亟須從以下四方面凝聚共識(shí)，并建立強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制。

1.科學(xué)確定可再生能源的開(kāi)發(fā)順序：優(yōu)先開(kāi)發(fā)水電是“風(fēng)光”大規(guī)模發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

以G7為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家均已確立“2050年電力全部可再生能源化”的戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)施路線圖。借鑒世界先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不能忽略一個(gè)最重要的事實(shí)：發(fā)達(dá)國(guó)家大力發(fā)展風(fēng)電太陽(yáng)能是建立在“優(yōu)先和充分開(kāi)發(fā)水能”基礎(chǔ)上。

發(fā)達(dá)國(guó)家早在上世紀(jì)六、七十年代即已完成水電大規(guī)模開(kāi)發(fā)，幾個(gè)核電大國(guó)也是因當(dāng)時(shí)風(fēng)能太陽(yáng)能還過(guò)于昂貴才選擇發(fā)展核電。然而五十年實(shí)踐證明核電“請(qǐng)神容易送神難”：即使不出任何核事故，核廢料處理、核電站退役也是世界性難題和“天價(jià)包袱”。因此，盡管水電核電在發(fā)達(dá)國(guó)家的能源占比都是“走低”趨勢(shì)，但卻有本質(zhì)不同：水電是因?yàn)橘Y源已基本開(kāi)發(fā)完畢，核電則因?yàn)?ldquo;不清潔且安全性經(jīng)濟(jì)性已喪失優(yōu)勢(shì)”。若我們不能全面認(rèn)識(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)前能源大轉(zhuǎn)型的深刻背景和基礎(chǔ)，“能源革命”的技術(shù)路線選擇過(guò)于超前（跳過(guò)“優(yōu)先和充分開(kāi)發(fā)水電”階段）或過(guò)于滯后（努力去追趕發(fā)達(dá)國(guó)家即將拋棄的能源道路），就會(huì)犯“舍易求難、舍安求險(xiǎn)、舍廉求貴”的重大戰(zhàn)略錯(cuò)誤。

為何“優(yōu)先和充分開(kāi)發(fā)水能”如此重要？一是風(fēng)電太陽(yáng)能和水能是“絕好搭檔”。前者的“間歇性”缺陷可通過(guò)水能彌補(bǔ)，變成穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)能源。風(fēng)電太陽(yáng)能高速增長(zhǎng)已導(dǎo)致我國(guó)電力系統(tǒng)當(dāng)前電網(wǎng)調(diào)峰能力嚴(yán)重不足，而歐美國(guó)家充分開(kāi)發(fā)的水能恰好成了風(fēng)能太陽(yáng)能大發(fā)展的“超級(jí)蓄電池”。二是水電水利是密不可分的整體。水電不僅僅是“物美價(jià)廉”的能源，更是人類解決水資源短缺、抵御洪旱災(zāi)害無(wú)法替代的工程手段。水電開(kāi)發(fā)程度也并不存在什么“國(guó)際警戒線”，發(fā)達(dá)國(guó)家的水電開(kāi)發(fā)程度和人均庫(kù)容水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)。

近十幾年來(lái)，水電在我國(guó)一直在艱難中前行。“十二五”規(guī)劃確定“常規(guī)水電開(kāi)工1.2億千瓦”，實(shí)際完成率不到一半，水電年均增速遠(yuǎn)低于風(fēng)電、太陽(yáng)能、核電和人均裝機(jī)；甚至在當(dāng)前煤電產(chǎn)能已嚴(yán)重過(guò)剩情況下，“十三五”規(guī)劃的常規(guī)水電年均增速仍只是煤電的2/3，且在所有電源中增速最低。

截至2016年底，我國(guó)風(fēng)電光伏累計(jì)裝機(jī)已近2億千瓦，到2020年還要繼續(xù)增至3.2億千瓦以上（占全部電力裝機(jī)的16%）。無(wú)論從“風(fēng)電光伏大規(guī)模發(fā)展后的電力調(diào)峰需求、解決我國(guó)淡水資源嚴(yán)重短缺、治理洪旱災(zāi)害頻發(fā)”哪個(gè)角度來(lái)說(shuō)，大力發(fā)展、優(yōu)先發(fā)展水電都是無(wú)法替代和不能耽擱的選擇（尤需加快建設(shè)一批龍頭水庫(kù)和抽水蓄能電站），不能再讓“水電妖魔化輿論”阻礙我國(guó)“能源革命”進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

需要強(qiáng)調(diào)的是：我國(guó)水能資源世界第一，目前開(kāi)發(fā)程度僅為39%，要達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家平均80%的水平，還有3億千瓦潛力（至少相當(dāng)于200座核電站的發(fā)電貢獻(xiàn)）。待開(kāi)發(fā)水電潛力主要集中在西南三省。我國(guó)跨境河流的水能開(kāi)發(fā)程度僅為8%，與發(fā)達(dá)國(guó)家差距更為懸殊（多瑙河、哥倫比亞河等開(kāi)發(fā)度均超過(guò)60%）。

2.盡快建立可再生能源全國(guó)消納機(jī)制：“簡(jiǎn)政放權(quán)”須確保國(guó)家戰(zhàn)略的有力實(shí)施。

2016年7月國(guó)際政府間氣候變化專門委員會(huì)特約科學(xué)家伍德羅˙克拉克總結(jié)歐美國(guó)家能源轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)：“無(wú)形之手”托不起綠色經(jīng)濟(jì)，能源產(chǎn)業(yè)的真正成本（如化石燃料的外部性成本）并不能在市場(chǎng)上得到體現(xiàn)，“對(duì)國(guó)家整體最優(yōu)的能源方案”不會(huì)依靠市場(chǎng)自然而然的發(fā)生。所以，經(jīng)濟(jì)高度市場(chǎng)化的歐美國(guó)家無(wú)一不高度重視政府在能源轉(zhuǎn)型中的重要作用。比如，最具代表性的德國(guó)電力市場(chǎng)2.0改革，其核心目標(biāo)并非“市場(chǎng)化本身”，而是實(shí)現(xiàn)德國(guó)政府的能源戰(zhàn)略——持續(xù)提高可再生能源占比、基本淘汰化石能源。明確的戰(zhàn)略目標(biāo)下，需政策“有形之手”和市場(chǎng)“無(wú)形之手”協(xié)同作用、缺一不可。

我國(guó)資源分布同生產(chǎn)力發(fā)展格局嚴(yán)重不相匹配，尤需在國(guó)家層面上實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置（西電東送、西氣東輸、南水北調(diào)等），宏觀調(diào)控絕不是可有可無(wú)、可多可少的。

要打破省際壁壘、讓各級(jí)政府“勇?lián)?zé)任”、增強(qiáng)大局意識(shí)，中央政府的權(quán)威和作用絕不能缺位。應(yīng)借鑒解決黃河用水矛盾、三峽水電分配等重大事項(xiàng)的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快實(shí)現(xiàn)可再生能源在全國(guó)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，避免“有電沒(méi)有路、有路沒(méi)人要”。為此建議：一是盡快將水電納入《可再生能源配額考核辦法》。只有改變考核“指揮棒”才能使地方政府、國(guó)家電網(wǎng)和地方電網(wǎng)在解決嚴(yán)重棄水問(wèn)題上形成共同責(zé)任和動(dòng)力。二是盡快建立國(guó)家層面的可再生能源統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)可再生電源、電網(wǎng)建設(shè)和市場(chǎng)消納的統(tǒng)籌規(guī)劃和實(shí)施，立足我國(guó)能源安全和電力結(jié)構(gòu)調(diào)整大局，制定各類電源的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。

當(dāng)前數(shù)量驚人的棄水亟須國(guó)家層面調(diào)控、打破省際壁壘，堅(jiān)持“西電東送”戰(zhàn)略。“十三五”規(guī)劃已明確的川滇水電外送通道要盡快建設(shè)、未明確的須盡快明確，確保與水電流域開(kāi)發(fā)相配套的輸變電工程做到“同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步投運(yùn)”。